http://www.sina.com.cn 2008年03月04日13:37 民主与法制杂志
　　“中国特色社会主义法律体系基本形成”——2007年10月出现在中共十七大政治报告中的这一论断，既是对当下中国立法现状的基本评判，也意味着十届全国人大及其常委会已经完成了既定的五年立法目标。

　　此时，令人不由得想起九届全国人大谢幕时的“大考鉴定”——“中国特色社会主义法律体系已初步形成”。言犹在耳，时光已倏然走过五年。

　　从“初步形成”到“基本形成”，为中国社会究竟带来了什么？仅仅两个字的变动，包含了多少丰富的内涵？又发生了多少深刻的变迁？这是书写中国当代法治史无法绕开的一段关键时期。

　　在十届全国人大即将退出历史舞台、新一届人大行将接班之际，我们试图穿越时间隧道，重返历史现场，追忆那段激情燃烧的岁月，掬起那些回味无穷的碎片，清点五年时光所留下的立法财富，并捕捉立法百态背后的精神脉象。我们以这样的方式，纪念这个不平凡的立法时代，并向创造这一切的立法机关、立法者以及所有公民致敬！

　　《中国立法这五年》之盘点篇

　　变革年代的立法路线图

　　- 本刊记者 阿 计

　　据统计：2003年3月启航的十届全国人大及其常委会，至2007年年底临近收官之际，共制订了73件法律(按照通行的统计法，立法数量包含宪法修正案、新制订的法律和修改的法律，同一件法律每修改一次均分别计算)。

　　这份“成绩单”使中国现行有效的法律增加至二百三十件左右，这足以构成“中国特色社会主义法律体系基本形成”的一个重要论据。但是，要深入理解最近五年中国立法的路径选择和价值取向，还须置身于更为广阔的时代语境。

　　这五年，持续二十多年的中国改革渐渐步入深水区，“非典”、“拆迁”、“上学难”、“看病贵”、“食品安全”、“小区维权”、“保护私产”、“社会公正”、“和谐社会”、“大国崛起”……诸如此类的流行话语所塑成的复杂多变、喜忧参半的社会氛围，犹如一只无形的历史巨手，推动着国家立法成为这个时代的见证者和改造者。与政治、经济、社会等各项改革同步推进的立法行动，以及对公民权利、百姓疾苦史无前例的关怀，使得“改革”和“民生”——这两个最鲜明的时代标签——奠定了最近五年中国立法的基调。

　　宪政民主，寻找改革 突破口

　　一位名叫黄振沄的北京老人，手持宪法文本，挡住了试图强行推倒其祖传院落的拆迁人员和推土机。

　　这是发生在2004年4月的一幕，这幕场景其后被公共舆论和民间社会反复传诵，最终将一位孱弱老人塑造成捍卫私产的英雄形象。这位老人的勇气和底气，则来自一个月前刚刚完成的一次修宪行动，“保护私产”是此次修宪的最大亮点之一。

　　2004年3月，十届全国人大第二次会议对现行宪法作了第4次修正。自七届以来，每隔五年左右、每届全国人大都要修宪一次的“历史规律”再次得到验证，改革推动修宪、修宪确认改革的互动效应亦再次彰显。

　　但历史并非简单地重演，尽管此次修宪仍奉行“小改”原则，却已经突破了“私产”、“人权”等长期禁锢的观念禁区，这足以证明从思想意识到具体制度的全方位改革，已经推进到前所未有的广度和深度。更重要的是，随着“保障人权”、“保护私产”、“社会保障”、“征地补偿”等关键词汇的入宪，现代国家不可或缺的一些重要政治原则和道德价值开始融入中国的宪政内核，并全面刷新了公民权利意识和国家价值观。

　　此次修宪所确立的宪政新思维，也为未来立法奠定了宪法性基础。此后物权法、社会保险法等重要法律的浮现，其精神源头都可以追溯至此次修宪。而“保障人权”等宪政理念，更是融入了大批立法的条款肌理，抬高了中国立法的精神海拔。

　　2006年8月诞生的各级人民代表大会常务委员会监督法，是宪政民主领域的又一起标志性立法事件。前后磨砺达二十年之久的监督法，其立法过程也是人大监督的一部变迁史。一方面，沈阳人大否决法院工作报告、广东人大“预算监督风暴”等诸多反响强烈的公共事件，正在不断激发社会各界对人大监督的想象力。另一方面，在人大监督“既不失职，又不越权”的基本前提下，如何处理人大与”一府两院“、中央与地方的关系，仍是极其敏感的政治性议题。

　　监督法之难，不在于该不该立这部法，而在于如何在宪政理想和政治现实之间寻找切实可行的制度方案。由此不难理解，监督法并未在人大监督权限方面有大的突破，而是梳理出现行宪法等相关法律已经确立的各种监督形式，致力于各项监督权的程序建设，以解决监督乏力、监督缺位、监督虚置等现实弊端，并在监督为民、监督公开、监督实效等方面着墨颇多。

　　尽管与一些人的期望尚有距离，与历史上曾经出现过的一些草案相比，最后定型的监督法文本也谨慎了许多，但这种务实的立法选择，使得人们望眼欲穿的监督法终于不再无限期“搁置”，也使层次最高、权威最大的人大监督全面进入了法制之轨。这对中国民主政治而言，当数一次历史性的突破。

　　同样具有突破意味的是2004年10月对现行选举法的第四次修改。尽管采取了稳妥的小改方案，但改革力度却有声有色，诸如引入预选程序、推动代表候选人走近选民、加大惩治贿选力度等等，招招都直指选举实践中的现实弊端。选举法修改一年多后，各地人大纷纷启动了换届选举，在选举法中已经“预热”的各项改革措施，很快在选举实践中全面检验。

　　“稳定推进”是当下政治体制改革的基本策略，这样的思路也必然折射进宪政民主领域的立法。另一方面，在法律保障和规制下的民主试验，以及以立法形式不断寻找突破口的宪政改革，实际上也积累了丰富的制度资源和实践资源，为未来更为深刻的改革风暴作了铺垫。

民生立法，与百姓利益同行http://www.sina.com.cn 2008年03月04日13:37 民主与法制杂志
　　在中国立法史上，也许没有一部法律如物权法这般，拨动了整个民族的心弦。“物权”，从一个国人备感陌生的词汇，到最近几年举国热议的流行语，其间跨越了多少世事沧桑。“风能进，雨能进，国王不能进”的西方传说与“有恒产者有恒心”的中国寓言激情撞击之时，一场空前的权利意识启蒙已唤醒了国人捍卫、创造财富的决心和信心。因为物权法的诞生，财富不再羞于启齿，而是得到了法律的真诚祝福，这是足以改变中国文明史的一次深刻变迁。

　　正因此，当命运多舛的物权法在2007年3月的全国人代会上通过最后的检验后，赞誉纷涌而来，诸如“三十年改革成果总盘点”、“走向市场经济的里程碑”等等，都显得名至实归。一部物权法，让政治家看到了国家的命运，让法学家憧憬文明的前景，更让百姓们读到了生活的权利。

　　在物权法中，既有献给广大农民的土地承包经营权、宅基地使用权等富于“中国特色”的物权制度，也有将定分止争的触角深入小区诸多矛盾、为城市业主提供维权利器的制度安排。而物权法对国家征收制度的精雕细琢，更是直面现实生活中危害公民财产权最烈的非法征地、不公拆迁等现象……所有这些关怀民生、民权的立法努力，也是物权法最最令人感动之处。

　　这五年，除了物权法这样的鸿篇巨制，还有更多的立法让我们见识了“民生至上”、“百姓权益”的价值取向。

　　2006年修订的义务教育法、2007年出台的就业促进法，力图破解的是“上学贵”、“就业难”这两大困扰百姓已久的民生问题。而在2005年和2007年，个人所得税法在不到两年时间里两次修改，个税起征点从持续十多年不变的800元跃至2000元，则让无数中低收入、生活困窘的百姓感受到法律的温情。

　　这五年，“非典”、禽流感以及频发的食物安全事故，让中国社会付出了沉重的代价，也使百姓的生命健康纳入了立法者重点关注的视野。接踵而至的放射性污染防治法、畜牧法、农产品质量安全法等新法律，大幅修订的传染病防治法、动物防疫法，再加上已经提交审议的食品安全法草案，一条保障公民生命健康权的法律链条已经渐趋成形。

　　2007年6月，冲破重重阻力闯关成功的劳动合同法，终究以法律之手对畸强畸弱的劳资格局进行了有力纠偏，它为亿万劳动者奉献了自由、公正、人格尊严、体面劳动等权利的盛宴，在改善劳动者生存境遇的同时，也将历史性地改写中国的经济道德观。而在此前，中国最大的弱势群体——九亿农民已经收获了丰硕的立法“利好”，2005年年底，随着全国人大常委会废止施行整整47年的《农业税条例》，取消农业税、减轻农民负担的决策得到了法律的追认。卸下历史包袱的喜悦尚在回味之中，2006年10月出世的农民专业合作社法，又为保护农民利益、解决“三农”问题开辟了一条新的路径。

　　在惠及全民的同时，法律也对特殊群体倾注了更多的关爱。未成年人保护法的修订，令“未成年人优先”成为不可动摇的社会共识和底线。而妇女权益保障法的修正，则使扩大女性政治参与、反性别歧视、反家庭暴力等理念成长为制度化的权利之旗。仅仅将以往忌讳的“性骚扰”首次写入中国法律这一举措，就足以证明对女性权益的立法保护水平已前进到了何等程度。

　　这五年，由法律语言描绘的民生图景和权利宣言纷至沓来，如此贴近百姓的平凡人生和日常生活，它让中国百姓真切地感受到——法乃善良公正之术。

市场法则，为经济自由开疆拓土http://www.sina.com.cn 2008年03月04日13:37 民主与法制杂志
　　2004年7月的一天，制作提琴的北京公民高彤彤向北京市商务局递交了一份备案申请，一周后，高彤彤获准自行将提琴销往国际市场，成为北京市第一个外贸个体户。

　　高彤彤之所以领风气之先，乃是对外贸易法所赐。2004年4月，对外贸易法实施了一次与世贸规则接轨的修法“手术”，“普通公民不得从事外贸活动”的禁区被突破，一个“个人外贸”的新时代开始为中国经济注入新鲜的活力。

　　对外贸易法的修改，有着深刻的时代背景。经济体制改革的深度推进，加入世贸组织后的变法需求，使得中国必须进一步解放经济自由权，为蓬勃生长的市场经济打造一个更加开放、自由、公平的制度环境。

　　2004年7月1日，以终结“审批经济”为一大主旨的《行政许可法》正式实施，进而掀起了有史以来最为强劲的行政许可制度改革风暴。是年8月，全国人大常委会连袂修改了公路法、公司法、证券法、票据法、拍卖法、野生动物保护法、渔业法、种子法、学位条例等9部法律，创下历史之最。尽管每部法律只是微小的改动，但拆除的都是那些多头审批、重复管理的陈腐关卡，堪称对“公章旅行”、权力寻租等现象的一次大规模清算。

　　一个好的市场经济，既需要与有违市场理念的旧规作果断切割，也需要理性建立新的市场规则。2003年，证券投资基金法和银行业监督管理法的制订，中国人民银行法和商业银行法的修订，无不贯穿着“开放与规制并行”的思想主轴，而2005年10月联袂修订的公司法和证券法，更是忠于这一立法精神的典范之作。

　　诞生于上世纪90年代的公司法和证券法，正值市场经济的起步阶段，再加上为了规避经济过热、金融危机等风险，因而不可避免地带有过多的国家管制色彩，诸多制度设计极为保守，严重压抑了公司自治能力和资本市场空间。一方面是“管得过死”，另一方面又是“管得过松”，比如，公司法难以遏止高管人员侵吞公司资产的“内部人控制”现象，而证券法则对内幕交易、操纵市场、欺诈客户等股市乱象束手无策。正是这些制度积弊，促使已经数次小改的公司法和证券法再次启动了一次拆筋动骨式的大改，诸多阻碍经济活力的限制性栅栏开了“口子”、降了“门槛”，诸多维护市场秩序、化解市场风险的基础性制度得以构建，诸多保护投资者利益、惩罚违规行为的监管措施横空出招……焕然一新的公司法和证券法，成为改善市场经济体制环境的两大推手。

　　回望这五年的市场法制建设，更加令人难忘的是两部孕育多年、千呼万唤始出来的重量级法律。2006年8月出台的企业破产法，结束了老破产法长达20年的试验期，填补了市场法则体系中退出法与再生法的缺失。而在更深的层面，新企业破产法也标志着中国能够更加勇敢、理性地面对企业的生与死，这是对计划经济残留阴影的一次彻底告别。一年后的2007年8月，被誉为“经济宪法”的反垄断法也呱呱落地，从司空见惯的“价格联盟”到“中国特色”的行政垄断，统统进入了法律“反对”之列。在中国的现实语境下，反垄断法能否捍卫“自由竞争”这一市场经济的灵魂，能否为普通百姓提供崭新的维权武器，人们对此充满了殷殷期望。

　　值得记取的还有2007年3月出台的企业所得税法，随着内外资企业统一实施25%的税率，外资企业的“超国民待遇”画上句号，一个“公平税负”的时代就此开启。这固然是出于公平竞争所需，但谁又能否认，它实际上也在表达一种经济自信和制度自信呢？伴随着这样的自信，一个法治的、成熟的市场经济也在渐行渐近。

公权戒律，“控权” 与“护权”并重http://www.sina.com.cn 2008年03月04日13:37 民主与法制杂志
　　一个企业的成立要经历上百公章的检验，一个公民的一生要忍受无数关卡的审批……这曾是中国社会司空见惯的景象。其中最为典型的黑色笑话是曾在郑州市出现的“馒头办”，一个小小馒头的产销，都必须经过“馒头办”层层审批。而为了争夺审批权背后的“创收”效益，数家“馒头办”审批人员还在郑州闹市动了粗。

　　而今，这类阻碍经济、扰民不止乃至滋生腐败的荒诞场景已在现实生活中大为收敛，这一切的变化要归功于2003年8月诞生的行政许可法。

　　正是行政许可法，承担起了防范公权不当干预、践踏民权的历史重任，其中最具分量的立法策略是，行政许可法高度集中了行政许可的设定权，除了全国人大及其常委会、有立法权的地方人大及其常委会，以及中央和省级人民政府在法定条件下可以设定行政许可外，包括中央各部委在内的其他国家机关一律丧失了行政许可设定权。这是行政权力刮骨疗毒式的一次自我革命，它意味着，以“红头文件”为代表的“滥审批”、“乱审批”现象，从此在制度源头被彻底堵死。

　　从法制进程观察，行政许可法亦是中国行政程序法制建设的关键一环。此前，启动“民告官”的行政诉讼法于1989年初试啼声，遏制“乱处罚”的行政处罚法于1996年横空出世，国家赔偿法、行政监察法、行政复议法等等也不断加入约束行政权的立法阵营。而在行政许可法之后，行政强制法草案已在立法机关接受了两次审议，行政收费法亦在孕育之中……经历二十多年的立法努力后，“控权”行政法的一条龙建设已近尾声，一个完善的“法治政府”制度平台不再遥不可及。

　　现代法治理念所引领的行政法，说到底是一门平衡公权和民权的艺术，即如何在授予行政机关必要权力的同时，约束权力的行使，并保护公民的合法权益。这种“控权”与“护权”并重的立法精神，贯穿于行政许可法这样的扛鼎之作，也是最近五年行政法所秉持的基本立场。

　　2003年6月出台的居民身份证法，全面扩大了发证范围，进而开启了一个“人人有权持权”的公平时代。这表明，身份证制度不再仅仅被视为一种管制手段，而是开始转变为公民身份的确认、公民权益的载体，“管理”与“服务”并重的制度功能就此发端。而该法对警察查验证件等权力的严格限制，更是直指现实生活中“乱查”、“乱扣”身份证等侵权现象，清晰可见从“保障社会稳定”到“保护公民权益”的思维变迁。

　　2005年8月问世的治安管理处罚法，虽然为适应治安形势扩大了警察权限，但也设置了保护民权的基本底线。而在审议过程中新增加的“执法监督”一章，更昭示了从“警察国家”向“法治国家”转型的立法努力，诸多滥用警察权的“劣警”、“恶警”行为，都被纳入制裁之列，并且须向受害公民承担赔偿责任。

　　即使是2007年8月通过的突发事件应对法，也没有允许政府在紧急情况下“为所欲为”，而是在审慎赋予其必要的应急权力的同时，最大限度地坚守着公民权利的防线。最为典型的一例是，为了防止政府压制公民的知情权、言论权和监督权，曾经写入草案的新闻媒体“不得违规擅自发布突发事件信息”的有关条款，最终被摒弃。

　　为公共权力套上法制缰绳的同时，法律的触角也延伸到了执行公共权力的公职人员。2005年4月27日诞生的公务员法是中国现代文官制度的一次空前变革，公开选拔、引咎辞职、竞争上岗等官场“新政”在法律层面得以确认，在力图破解任人唯亲、腐败僵化等官场陋习的同时，也在宣示着“治国先治吏”的理念。

　　自然，对有着悠久专制主义传统、又长期实行“行政独大”体制的中国而言，行政法并不能轻而易举地褪去“治民”、“管束”的国家主义色彩。比如，治安管理处罚法对行政处罚范围、种类的大幅扩张，仍令人心存忧虑。而民心期待的官员申报财产制度没有写入公务员法，也不免让人深感遗憾……自由平等、民权至上的价值理念要全面主导中国的行政法建设，还须经历更多的磨炼。

司法公正：从个案走向制度变迁http://www.sina.com.cn 2008年03月04日13:37 民主与法制杂志
　　司法不公、司法腐败等等，乃是困扰中国社会多年的公共话题。也正是这种积累效应，使得制度重建已刻不容缓，“司法公正”因此成为最近五年最为鲜明的立法线索之一。

　　2004年8月，十届全国人大常委会出台了《关于完善人民陪审员制度的决定》，这是提升司法民主的一次重大变革，其目标是根治陪审实践中“陪而不审”、“审而不议”、“议而不判”等病症。耐人寻味的是，同样名称的立法草案曾在上届人大接受过审议，却因分歧过大、搁置不议超过两年后成为废案。经历了如此曲折的前尘往事，人民陪审员制度改革依然成功激活，足见立法机关推进司法公正之决心。

　　陪审制度改革尚且余音绕梁，司法鉴定体制又奏改革新曲。2005年2月，随着全国人大常委会通过《关于司法鉴定管理问题的决定》，多头鉴定、重复鉴定、鉴定结论“打架”等乱象纳入立法整肃视线，在种种改革措施中，最具亮色的莫过于司法鉴定机构从“机关化”全面转向“社会化”，这是与部门利益的一次勇敢切割，换取的则是全社会对司法鉴定的信心重建。

　　人民法院组织法于2006年10月的修改，让社会热议多年的死刑核准制度改革终于取得法律“通行证”，持续下放二十多年的死刑核准权就此收回最高人民法院。而此次修法所承载的保护人权、程序正义、少杀慎杀等司法理念，更让全世界看到了中国法治的历史性进步。

　　一年过后的2007年10月，民事诉讼法、律师法连袂修改，前者着力破解的是民众最为痛苦的“申诉难”、“执行难”两大司法顽症，后者则力图改善刑事辩护律师所遭遇的“会见难”、“阅卷难”、“取证难”等现实困境，其共同理想则是追求一个更加公正的司法环境。

　　对公正的呼唤，也回响在法律服务领域。2005年8月问世的公证法，在很大程度上是为了拯救公证业的诚信危机，其具体制度设计无不体现出“乱世用重典”的良苦用心。或许正因此次立法，让中国社会诚信体系的一根支柱不致倾覆。

　　更富意味的是，为司法公正而谋划的诸多立法，都显现出了个案推动制度变迁的轨迹。同一案件竟然出现六份不同司法鉴定结论的黄静案，是司法鉴定体制改革的一大推手；佘祥林冤案、聂树斌疑案以及一系列“枪下留人”事件，是点燃死刑核准制度改革的导火索；“宝马彩票案”等一系列“公证不公”事件的爆发，则是推进公证立法的巨大动力……

　　透过这些立法动因，不难领悟到一种务实、智性的立法战略，即，以司法实践中的重大难题和矛盾焦点为切入点，凭借立法手段分兵突进，各个击破，并不断激活更多层面、更深层次的司法改革，最终合纵连横，完成改革大业。这种步步为营的改革路径，意味着未来的国家立法还将继续担起那荣耀而艰难的历史使命——将司法改革进行到底。